钟山清风
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探析工作失职问题违纪条款的适用
来源:中国纪检监察报   更新时间:2019-08-28  

  【典型案例】

  李某,男,中共党员,某区下属街道办事处聘用工作人员(非公务员身份)。2018年11月至2019年3月期间,李某在协助核查被拆迁人员身份的工作中,未严格按照该区文件规定的要求进行核查,只是对有关材料进行了形式审核,导致两名不符合相关条件的人员领取了拆迁补偿款,现有证据不能表明李某与该两名人员存在利益输送或亲友等关系。李某的行为尚未构成刑事犯罪。

  【分歧意见】

  该案中,对李某的违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》具体条款问题存在分歧。

  第一种观点认为:李某的行为违反区民政局等多部门联合下发的针对此次拆迁工作特别制定的文件规定,故李某的行为属于《中国共产党纪律处分条例》第二十八条规定的“其他违法行为”,应适用第二十八条的规定。

  第二种观点认为:李某的行为违反了工作纪律,属于在工作中不履行或不正确履行职责,造成损失的,应适用《中国共产党纪律处分条例》第一百三十三条的规定。

  【评析意见】

  对于党员在具体行政工作中存在失职行为,且其行为不构成犯罪的,在具体适用党纪条文时,笔者认为应适用《中国共产党纪律处分条例》第一百三十三条的规定,具体评析如下:

  一、关于“其他违法行为”的含义

  《中国共产党纪律处分条例》第二十八条规定,“党组织在纪律审查中发现党员有刑法规定的行为,虽不构成犯罪但须追究党纪责任的,或者有其他违法行为,损害党、国家和人民利益的,应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。”《中国共产党纪律处分条例》释义(以下简称《释义》)中将“其他违法行为”解释为“违反刑法规定以外的其他违法行为,如违反《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国会计法》等法律法规的行为”。

  在实务中,关于违反法律的界定较为明晰,但对于某个行为违反了何等效力层级的“法规”,才能够被认定为第二十八条中的“其他违法行为”存在一定争议。笔者认为,根据第二十八条文意以及《释义》的举例,并参照体系解释进行理解,此处的“法规”应严格解释为行政法规、地方性法规、规章、自治条例和单行条例等。本案中,由区级民政局等部门制定的相关文件规定,不属于此范畴,不宜被认定为第二十八条中所指的“法规”,故本案不应适用第二十八条。

  二、“党的工作”包括具体行政工作

  有观点认为本案不可适用《中国共产党纪律处分条例》第一百三十三条的规定,理由为第一百三十三条中所指“党的工作”应被认为党群工作以及机关党组织工作,不包括具体行政工作。这种观点对条文仅进行了字面理解,割裂了条文体系之间的联系,过于狭隘。

  第一百三十三条作为违反工作纪律的兜底条款,因党的工作内容丰富,无法穷尽列举,而被修订增加。《释义》在违反工作纪律行为的章前解释中,明确提出党的工作内容包括宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作等,且一并说明了本章规定的违纪行为包括党组织失职行为,形式主义、官僚主义行为,滥用职权和玩忽职守行为,失泄密行为,违反外事工作纪律行为等。另外在本章其他条款中,也存在涉及具体行政工作相关违纪行为。如第一百二十九条,关于在考试、录取工作中泄露试题、考场舞弊等违反有关规定行为,此条中的“考试、录取工作”在《释义》中解释为既包括国家统一组织的各类考试、录取工作,如普通高等学校招生全国统一考试,也包括企业等单位组织的招聘选拔考试、在职干部和职工的业务考试,等等。此项工作相对于特定从业人员,其性质属于具体行政工作。又如第一百二十六条及第一百二十七条关于党员领导干部违规干预、插手市场经济活动以及司法、执法等活动,《释义》中解释此类行为“相当于监察法所针对的职务违法、滥用公权”,属于比失职更严重的违纪行为,而上述条款中,借由进行干预、插手的相关工作也并非完全属于党群、机关党组织工作。根据本章条文体系间的联系,笔者认为具体行政工作应当被包含在“党的工作”范围内。

  本案中,李某在具体行政工作中存在失职问题,根据第一百三十三条的规定,属于在党的工作中,不履行或不正确履行职责,故可适用第一百三十三条对其进行处理。

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